园校对接 共话衔接 共助成长——西园小学北校

注释: [①] 【美】威廉.布伦南：《威廉.布伦南在文本与教学研讨会上的演讲》，载【美】斯蒂芬.卡拉布雷西编：《美国宪法的原旨主义：廿五年的争论》，李松锋译，当代中国出版社2014年，第15页。

估价有时由政府委托的公司进行，更多时候由政府自己制定标准进行补偿。但这些策略并不是万能的，一些问题难以达成一致，而问题的协商不可能永远拖着，政府需要速战速决，但又不能满足上访人的要求。

第二，地上附着物和拆迁房屋的估价。目前农村耕作机械化程度不断提高，体力要求下降，在平原地区尤其如此，农业耕作的几乎每个环节都可以用机械来替代人力。征地拆迁的上访中，确实存在地方政府不依法行政，侵犯征地拆迁户利益的情形，因此强调依法行政有着重要的实际意义。在湖北某县调研时，有混混特意买来多条无毒的蛇，隔三差五放一条蛇到某拆迁钉子户家中，拆迁户最终也因害怕而搬离房屋。对于地方政府而言，这种项目开发和征地拆迁的运作模式存在两个方面的风险，一是无法按时完成征地拆迁任务，从而导致对招商企业的违约赔偿，甚至导致所招商的企业放弃项目。

土地征收可能破坏原有的水利、道路等基础设施体系，为其耕作带来种种不便。这种分配方式在承包期内保留了农民土地的承包权和补偿权，征地补偿费始终做到平均分配。依申请变更是原则，主动变更是例外。

根据该条规定，市分为直辖市、市和较大的市三类，且仅有直辖市和较大的市才能设区、设县。省、自治区、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市。许多学者对这种与《宪法》规定不符的四级体制进行了批评： 首先，这种体制增加了管理层次，提高了管理成本，降低了行政效率。

虽然这次区划调整由中央直接决策，北京市委具体组织实施。[12]莫纪宏：《行政区域变更工作应当纳入法治的轨道》，载《北京联合大学学报》（人文社会科学版）2010年第3期。

因此，从形式上和内容上看，《规定》都缺乏可操作性。行政区划的变更，有必要建立人大常委会参与机制，应当让人大常委会参与行政区划变更的方案制定和论证、审批等程序，并就行政区域变更期间有关国家机关如何继续依法行使职权、如何处理国家机关之间的关系、如何处理国家机关（特别是公、检、法机关）与公民之间的关系等事项，提出政策性的指导意见。长期以来，规范我国行政区划的法律依据主要是《宪法》和国务院于1985年制定的《国务院关于行政区划管理的规定》（以下简称《规定》）。听取公众意见，应当关注行政区划变更对相关区划范围内民众的影响，重点关心民众对文化历史、社会关系、公共服务产品、地域归属感等问题。

从实践来看，我国绝大多数行政区划的变更也都是经地方权力机关或行政机关向国务院提出申请，由国务院审核、批准来变更的。因此，隔级主动变更应当经过被变更主体的上一级人大常委会的同意，上一级人大常委会不同意的，应报请相应权力机关决定。行政区划变更作为一项影响重大公共资源分配和公共服务程度的行政行为，必须纳入民主参与的机制。（二）地级市管辖区县违反《宪法》规定 在法治国家，行政区划的有关事项，均由一国《宪法》或宪法性法律加以规范。

行政区划是治理国家的重要手段，是促进地区经济发展、提高行政管理能力、维护民族团结和社会稳定的关键因素。在美国，特别行政区的设置，一般情况下由当地居民按照所在州的相关法律，向县政府申请，如果获得批准，再经居民投票同意，才可设立。

[⑦]参见张弛：《我国行政区划调整的审批程序研究》，载《管理观察》2014年第11期。[14]参见陈小华：《试论我国行政区划调整制度的重构》，载《人民论坛》2013第17期。

依据《宪法》第30条规定，设区的市应当包括直辖市和较大市。国务院于1985年制定的《规定》属于行政法规，它的层级较低，无法从宏观层面对行政区划的设定权限进行统一规范，比如对于我国特别行政区、省级行政区划的建置等，《规定》都无法涉及。但是，直到国务院下发《国务院关于同意北京市调整部分行政区划的批复》（国函[2010]55号），北京市人大及其常委会都未得到任何表达意见的机会，北京市的其他国家机关和绝大多数市民也不知情，有种突然的感觉。[13]薛刚凌、刘雄智：《论行政区划的法律调控》，载《行政法学研究》2007年第3期。《宪法》第30条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市。（一）制定《行政区划法》 我国目前尚未出台统一规定行政区划的法律，只有《宪法》和《规定》对行政区划的层级、变更时的审批权限进行了简单规定。

[④] 但不能否认的是，1982年《宪法》所规定的省直接管县是建立在设有大量省的派出机关的前提之下。具体而言： 第一，全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置。

[⑥] 第二，不利于控制基层权力。在必要时，可以召开听证会的形式征求民众意见，听证结果则作为作出变更决定和方案的重要依据。

[⑧]法治的本质和实现离不开程序，法律的程序具有其独立的价值。[⑨]我国行政区划的变更，除了申请、审批程序不健全外，还存在公众与社会参与不足的问题。

（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。[⑤]中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册政务版2015》，中国地图出版社2015年版，第1页。290个地级及以上城市中263个管辖着县，占90.7%。一、行政区划隔级决定忽视了地方权力机关自主管理权力 依据《宪法》规定，国务院决定省、自治区、直辖市的区域划分，决定自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。

有学者指出：对于行政区划的实施程序，一是要建立一套民主的、开放的程序，保证民众和地方的参与，以充分考虑民众的利益和地方发展的需求。因此，我国行政区划变更究竟应通过什么程序来申请、审批，如何兼顾国家和地方、上级和下级的利益等都是亟需明确的内容。

在依申请变更中，不存在上级行政机关忽视下级权力机关自主管理权的问题。在主动变更中，对隔级主动变更应当进行限制。

具体来说，主动变更是指上级权力机关或行政机关从区域发展的大局出发，依据《宪法》赋予的权限，根据行政区划的相关标准，在下级权力机关和行政机关未申请变更行政区划的情形下，直接变更下级行政区划的建置和区域划分。[13]行政区划的变更需要以理性为基础，以考虑各种影响因素和多方面的利益为前提，以科学论证为依据。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条规定：县级以上的地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。[15] 德国基本法第29条第3款规定：在新建州或合并州区域以及现有相关州域或州属关系将发生变更的部分地区，有半数以上投票同意时，全民公决通过。省直接管县的体制会削弱对县级政府的监督，无法对地方形成有效的制衡，易造成地方失控、监管真空，从而削弱中央对地方的控制。[16]参见马怀德：《完善权力监督制约关键在于决策法治化》，载《中国党政干部论坛》2015年第3期。

制定《行政区划法》具有现实必要性。根据举轻以明重的法理原则和体系解释，省、自治区的人民政府所在地的市和经济特区所在地的市也应为设区的市，属于较大的市。

具体而言，《行政区划法》应规定行政区划的基本原则和基本制度，明确我国行政区划的结构和层级，明确行政区划变更的权限、标准和程序，规范行政区域变更过渡期国家机关权力交接程序，建立违反行政区划变更程序的责任追究制度。[⑦] 行政区划变更程序规定的不健全，导致了实践中各地方操作混乱，社会矛盾多发，处理不好就有可能损害相关主体的利益。

实践证明行之有效的，要及时上升为法律。但有时，上级需要从战略发展、区域经济协调等角度，对所辖区域作出统一规划和部署，从而主动变更下级的行政区划。